20世纪下半叶，普及幼儿教育已经成为一种社会趋势，成为世界许多国家教育政策的重要组成部分。

第一，全球发展趋势：国家财政支持幼儿教育

19世纪中期以前，幼儿教育一直是一种私人行为，但在20世纪逐渐发展成为一种公共责任。[1]国家干预幼儿教育已成为一种世界性的发展趋势。政府干预幼儿教育的方式有很多。重要的是制定政策，加强管理(如严格幼儿教育机构审批制度，加强资产监管；制定学前教育质量标准并监督实施；建立教师资格和培训制度等。)，但公共财政支持也是国家干预幼儿教育的重要途径。

经合组织国家主要通过公共财政支持幼儿教育。在一些国家，无论父母的就业状况和收入如何，学前教育都是免费的。在其他国家，国家财政支持和按父母收入支付并行，父母支付的部分一般不超过成本的30%。[2]虽然其他发达国家不像经合组织国家那样管理，但它们也通过各种支持方法承担政府对幼儿教育的责任。这些方法包括：

1.国民教育向下延伸。这是包括美国在内的许多国家的做法。自2006年起，澳门特别行政区将免费教育扩展至学前教育，为期1-2年。台湾也推出了全国教育延期一年(K教育)计划，从“离岛”(澎湖、廉江、金门等)试行。)和2004年原住民聚集地，优先帮助弱势资源和文化弱势地区，然后逐步推进到全岛。

2.国家拨出专款支持社会弱势儿童的早期补偿性教育。比如美国的提前启动计划，英国的保底启动计划。3.政府拥有一定数量的公园。向政府认定的非营利性民办学前教育机构提供财政补贴。4.通过各种方式(如返还个税、发放补贴等)为幼儿家庭提供托儿和教育支持。).

二、国家财政支持幼儿教育的原因

目前，虽然一些国家将5岁甚至4 ~ 3岁儿童的教育纳入国民教育范畴，但总体而言，幼儿教育不是义务教育，仍然属于“非义务教育”。既然是非义务教育，为什么不像我们有些人想的那样“完全可以向市场交付”？教育经济学家从幼儿教育的正外部效益和幼儿教育市场的缺陷两个方面论证了政府财政投资幼儿教育的合理性和必要性。

补偿幼儿教育的积极外部效益

学前教育是否具有正外部效益，是政府给予财政补贴的重要依据。外部性是经济学中的一个重要概念，是指如果一种经济行为也顺便影响了其他消费者(第三方)(收益或损失)，相应的成本没有体现在市场价格中，就会出现外部性。有益于其他消费者的行为具有正外部性，反之亦然。根据经济学揭示的规律，在正外部性的地区，必然会出现投资不足。因为这种投资不仅给当事人带来了利益，也给其他当事人带来了利益，但是当事人只能根据自己的利益来确定投资水平。因此，这个投资水平必须小于社会最优投资水平。在这种情况下，政府的财政投入变得非常必要。

那么，学前教育有正外部性吗？除了投资人(家庭)，还有其他受益人吗？大量研究表明，除了儿童的个人和家庭之外，国家是幼儿教育的主要受益者。综上所述，幼儿教育对人的各种能力的发展具有长期的积极作用，可以提高他们未来的生产能力和经济增长能力，提高国家公民的素质，提高文化和道德水平

在关于早期教育成本效益的各种研究中，他的同事的工作是最具代表性和说服力的。自20世纪60年代以来，他们对123名低收入家庭的儿童进行了近40年的跟踪调查。本研究设立了一个实验组和一个对照组。实验组的孩子接受了1-2年的早期教育。本研究从学习成绩、经济状况、犯罪率、家庭关系和健康五个方面考察了优质学前教育的效果。与对照组相比，实验组学习成绩更高，就业率和经济收入更高，犯罪率更低，家庭关系和谐，吸毒率更低。

佩里的项目研究表明，学前教育投资是一种最经济、回报率最高的公共投资。孩子到了27岁，投资回报率是1: 7.16。这项研究最近的成本效益分析发现，当这些孩子40岁时，总体投资回报率高达1: 0。其中，个体对孩子的回报率为1: 4.17，对社会的回报率为1: 12.9。详细分析表明，88%的社会回报来自犯罪率的降低；4%是由于教育支出的减少(特殊教育和咨询等。);7%是由于所得税的增加；1%来自社会福利支出的削减。其他国家(如加拿大)的研究也得出了类似的结论。

总结类似研究的结果，2000年诺贝尔经济学奖得主、芝加哥大学教授在《促进人力资本的政策》(Policies for Promoting Human Capital)一文中指出，在其他条件不变的情况下，在幼儿期向一个人投资1美元，比在幼儿期后投资同样的金额受益更多。最好的投资政策是：孩子越小，投入的钱越多，而且是随着他的成长而增加的。“将人力资本投资直接导向幼儿，是对社会公共资金的更有效利用。”因此，《教育政策分析》中指出“学前教育是终身学习的第一笔投资，是具有重大意义的政策援助”。今年幼儿教育总结报告的题目是“幼儿教育与保育：投资收益最大的教育阶段”。[5]受益者不仅是儿童及其家庭，还有整个社会。所以幼儿教育是公益事业，是“社会公益事业”，国家财政支持是自然的。

美国、英国、OECD国家都是市场经济发展成熟的国家，但都选择了国家财政支持幼儿教育的政策，应该说是承认幼儿教育的公益性(正外部性)，符合上述经济原则。

(二)弥补幼儿教育市场的缺陷

供需双方及其市场交换过程中存在的缺陷决定了市场机制对幼儿教育的调节作用是有限的。政府必须运用各种手段，尤其是经济手段加以调控，以弥补其不足。

1.信息不对称带来的幼教市场问题。

人们往往认为自由市场是一个平等交易的市场，依*自由竞争必然提高产品质量。但事实并不必然如此。当买卖双方拥有的信息不完全对等时，交易其实是不平等的。因使用不对称信息理论对市场进行分析而获得诺贝尔经济学奖的三位美国教授发现，现实生活中市场主体(买卖双方)不可能占有完全的市场信息。信息不对称必定导致信息拥有方为牟取自身更大的利益而使另一方的利益受损。而且，当卖方比买方拥有更多的有关产品的信息时，低质量产品将会驱逐高质量商品，使市场上的产品质量持续下降，出现所谓“劣币逐良币”现象，与此同时消费者对市场的信任也被摧毁，最后导致市场萎缩，整个社会的福利水平下降。幼儿教育市场与一般商品市场相比，更可能存在着服务的提供者和购买者双方信息的不对称。因为幼儿家长往往缺乏专业知识，无法分辩托幼机构的质量，容易受供方夸大其词的宣传和一些表面现象的诱惑，加上不易把握整个幼教市场的情况，使得家长们难以做出理性的选择，高价并不一定能够换得真正的高质量。特别是，虽然较之以后的任何一个教育阶段，幼儿教育投资的效益最大，但与其他教育阶段相比，其投资收益(特别是作为人力资源的投资收益)一来比较隐讳，不易察觉；二来具有“长线性”和“融合性”特点，其效果往往要20年后才可能显示出来，而且往往又和后续阶段教育的效果融合在一起，若非专门研究，往往难以单独显现。这些特点都会直接影响家长对幼儿教育价值的判断，从而影响他们的选择行为。

许多调查表明，家长对幼儿教育的热情尽管很高，但真正落实到经费投入上，其热情还是普遍小于其他学段的，而对其价格的敏感性却普遍高于其他学段。总体来说，便宜、方便、近距离是许多家长选择幼教机构的主要原则，质量实际上往往是被忽视的。目前在我国，一些非法幼儿园屡禁不止，个别地方甚至出现低质低价园挤压价格合理而质量较高的幼儿园的情况，究其原因，主要是存在着这样一个仅关注价格而忽视质量、仅要求看护而忽视教育、对质量优劣缺乏判断能力的买方市场。

2.幼教市场不能满足对教育公平的诉求。公平是处理社会经济生活中的各种利益关系所应遵循的合理原则。在经济学范畴内，公平问题的核心是资源配置问题。教育公平的核心一是教育机会均等，二是教育选择的自由，即“资源分配的公平”。教育机会均等不可能由教育市场实现，因为市场遵循的是私人利益驱动下平等交换的机制。换句话说是按质论价，优质优价。教育是一种人力资本投资，这种投资显然要受到每个家庭现有经济状况的制约。贫困家庭往往缺少投资来源，导致其子女没有机会接受或不能接受优质教育，从而影响今后的学习与发展，形成一代贫困、代代贫困的恶性循环。

美国著名经济学家保罗·萨缪尔森在分析贫穷的原因时指出“：收入的差别最主要是由拥有财富的多寡造成的。和财产差别相比，个人能力的差别是微不足道的。较低层的或工人阶层的父母常常无法负担子女进商学院或医学院所需要的费用———这些子女就被排除在整个高薪职业之外。”其实，贫困家庭和富裕家庭子女的教育机会的差别，并不仅仅表现在对高等教育的被迫“选择”上，而是从幼儿教育时就开始了。这显然不符合促进社会公平的基本要求。

不仅如此，教育机会不均等也是有悖于效率要求的，贫困家庭的子女可能会因为缺乏接受良好教育的机会而使其聪明才智无法充分发挥，从而造成人力资源的浪费。在这种情况下，如果政府从再分配的角度提供教育，参与人力资本投资，那么，将有助于提高公平程度与效率水平。政府的干预是维护教育公平、进而实现社会公平的基本手段。

以往，教育公平(首先是教育机会均等)的概念往往被用在义务教育阶段。但近几十年，这个概念已经进入学前教育领域，因为这才是人一生的真正起点。

三、增加财政投入———我国幼儿教育发展的迫切需要

党的十六届四中全会提出了“构建社会主义和谐社会”的目标。建立和谐社会，社会公平是基础，教育公平是起点。在完全的教育市场条件下，人们接受教育的差距对应着收入的差距。家庭收入直接影响受教育机会，受教育机会通过影响人的发展进而影响家庭收入。这样一来，贫富差距上的“马太效应”可能无限制地循环下去，恶化社会的利益格局，埋下城乡、地区、阶层间矛盾、紧张、冲突的隐患，与科学发展观和构建社会主义和谐社会的理念背道而驰。

就当下而言，在我国独生子女占大多数的现实中，一个幼儿至少牵动3个家庭6个大人(父母、祖父母、外祖父母)的心。据统计，2003年我国学前儿童(3～6岁)约有5106万，那就至少涉及到3亿多成人。幼儿教育是一项最具有社会公益性、最直接体现“三个代表”思想的一项“民心工程”!要“构建社会主义和谐社会”，幼儿教育的作用必须重视，幼儿的受教育权必须从制度和政策层面加以保障。《中华人民共和国宪法》第十九条规定，国家举办各种学校，普及初等义务教育，发展中等教育、职业教育和高等教育，并且发展学前教育。

《中华人民共和国教育法》第十七条规定，国家实行学前教育、初等教育、中等教育、高等教育的学校教育制度《。宪法》和《教育法》规定的国家发展学前教育的责任，体现了对儿童和人民群众的关爱。

在经济迅速发展、经济实力不断增强、普及九年义务教育的目标基本达到、公众对幼儿教育的需求不断提高的情况下，我国幼儿教育体制改革应该怎么改?制度创新应该如何体现?我国幼儿教育发展的合理走向应该是什么?我们认为，我国以往幼教发展的主要问题是幼儿教育经费整体投入不足，有限的幼教资源分配严重不公平，效益不高。在国家整体投入做到逐年增长，广泛吸纳社会资金发展幼教，满足公众需求的同时，资源分配不公平、效益不高应该成为改革的主要方面。

资源分配不公平、效益不高的问题涉及到投资体制问题。应该承认，我国幼儿教育投资体制(仅仅投向公办幼儿园)是存在问题的。这或许有其历史的合理性。但发展到今天，这种投资体制的弊端暴露得越来越明显，因此改革是必须的。我国经济体制改革中常讲“存量不变，增量盘活”，对幼教体制改革有一定启示。我们建议：

1.国家投入的公办园应切实发挥示范、培训等多方面作用，让国家财政投入通过直接和间接多种途径使更多儿童受益。

2.作为单位福利的企事业幼儿园从单位剥离出来之后，应该转为社会福利，国家在建立公共财政体系时，应在社会福利系统中考虑用适当的方式将其加入。

3.增量部分面向弱势群体，因为大量研究表明，面向弱势群体的幼儿教育投入效益是最高的。国家财政通过转移支付的方式，优先在农村、边远地区及社会处境不利人群集中的地区实行学前一年义务教育，待条件具备后逐渐扩大至全体儿童。

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