林彪：
准确理解底线
要评价《突发事件应对法（草案）》对新闻自由的限制，必须澄清几个问题。
首先，新闻自由是一种怎样的权利？
“新闻”的概念通常被定义为对最近发生、已经发生或正在发生的某一事实的报道或传播。严格来说，新闻自由不是公民个人的一项基本权利，而是由公民的言论自由和知情权衍生出来的一种特殊群体(新闻专业群体)的权利。个体记者享有的新闻自由来源于群体的新闻自由。
其次，新闻自由是否不受限制？
这与限制公民的言论自由和知情权有关。公民的言论自由不是可以凌驾一切的绝对权利，而是以合法性为边界的有限权利。除了法律的限制之外，还受到其他社会规范(如国家政策、道德规范、宗教戒律、市场规则和各种群体的规范)的制约。法国《人权宣言》 (1789)第10、11条和中国宪法第51条对此有明确规定。
从与公民生存权和发展权密切相关的知情权来看，原因如下：第一，任何知情权的实现都会给权利主体或他人带来利益，很可能会给社会或公共安全带来一些负面影响，在范围内行使权利有助于将负面影响降到最低；第二，灾害的发生有其自身的积累过程，即使是瞬间发生的事故也有一定的原因，查明事实、调查核实、探究原因、定性定位、处理解决等活动都需要一定的时间“第一时间及时报告，维护人心”这句话意义重大，但并非适用于所有场合。
是否举报和如何举报，除了法律上的明文规定外，还需要从实际出发。在实践中，公民的知情权主要表现在三个层面，每个层面都有其特定的限度：一是政治层面的知情权，它往往与个人的政治身份和社会地位相关联，其界限对于政党组织的安全或国家安全具有重要意义；第二，经济和文化层面的知情权与行业和职业的特点和性质有关。知情权的边界除了合法性之外，主要由法规或职业道德来维护，其突破往往危及行业、企业或商业秘密；第三，私人生活层面的知情权，与公民私人空间中相关人的利益相联系，其边界的突破会侵犯个人的隐私权。
因此，从有限的言论自由和知情权中产生的新闻自由自然有其局限性。
第三，立法限制新闻自由是否有底线？
答案是肯定的。在现代社会，立法者在限制一项法定权利时，一般遵循两个原则：——、证明原则(即解释限制行为的正当性)和最小原则(即权利不能因限制而被取消)。
第三部分《国务院关于提请审议〈中华人民共和国突发事件应对法（草案）〉的议案》，“起草这部法律的总体思路”和人大常委会办公厅发言人的解释，说明了限制行为合法性的理由：一是“在紧急情况下，有关公众也负有不可推卸的责任”，这就要求公民、法人和其他组织承担义务；第二，目的是保障记者的合法权益，维护整体利益。
但问题是“未经授权发表”和“情节严重或后果严重”这两个词含义模糊，容易被歧义所解释。
“未经授权”的意思是“不服从”，但演讲的主题不清楚。是中央政府，还是中央政府的一个部门，还是地方政府，还是领导？“严重后果”是指整体利益受损，还是局部或个体利益受损？当突发事件的发生与中央部门、地方政府或领导的错误决策、失误或腐败有关，责任人千方百计掩盖真相不让公众知道时，或者当新闻发布导致地方或特殊群体利益受损但有助于整体利益时，记者出于职业良心违反某种禁令是否应该受到惩罚？
联合国《国际新闻自由公约草案》 (1948)规定，政府不得干涉其公民和缔约国人民在本国依法发表和接受各种新闻和意见的自由，也不得因政治原因区别对待任何人。对于那些以采访对方新闻并向公众传播为职业的人，应该给予鼓励和便利。
当社会遭遇涉及公共安全的突发性重大灾害时，维护社会稳定的重要前提之一是政府能够得到人民的真诚支持、真诚支持和积极配合；两者合作关系的形成是基于人们对真实情况的认识。人民必须知道危机的真实情况，政府有责任告诉人民真实的感受，否则他们不能指望人民与他们共度难关。媒体在人们理解真实感受的过程中起着重要的作用。特别是在我国，公民言论自由和知情权的保障体系和政府权力的监督体系还很不完善，在对新闻媒体发布情况和开展应急处理工作进行特殊限制时，应该通过行业规范来促进员工行为的自律，而不是通过法律来限制新闻报道。
可以说，草案第五十七条规定，对违反规定擅自发布相关信息的单位，由当地政府处以五万元至十万元的罚款，缺乏智慧，其负面意义一目了然。其实践的结果很可能突破限制新闻自由的底线，最终遏制或取消新闻自由在应对突发事件中的作用和积极作用。
作者是中央党校政法教研室教授，人权博士生导师
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