管发进

国库集中支付业务是顺应时代需要、运用科技手段、改进资金拨付流程产生的。它是以国库单一账户体系为基础，以健全的财政支付信息系统和银行间实时清算系统为依托，支付款项时，由预算单位或财政部门提出申请，经规定审核机构审核后，将资金通过单一账户体系支付给收款人的一种结算方式。本世纪初，我国逐渐开始了国库资金集中支付制度改革。历经近20年的不断优化完善，我国国库资金支出集中支付方式逐渐成熟，且随着国库集中支付系统上线，国库资金支付效率得到了较大提升，重大工程、重要项目资金的运转效率得到了有效保证。目前来看，集中支付业务主要呈现以下三大特点：一是集中支付成为资金支出的主要渠道，占直接支付金额的比重已超70%；二是直接支付总额和单笔规模较大；三是商业银行代理集中支付业务的收益稳定。但随着央行全面经理国库和国库高质量发展理念不断强化，基于国库单一账户体系的集中支付方式陆续暴露出一些问题，及时解决好这些问题，促进国库集中支付业务健康发展成为当务之急。

存在的主要问题

（一）代理银行超常垫付资金。集中支付代理银行根据财政部门或预算单位指令先行办理支付，后与人民银行国库进行资金清算，正常情况下当日垫款结清。但由于一方面，财政部门集中支付系统中预算科目、代码参数错误，无法增加国库集中支付清算额度，导致当日无法进行资金清算；另一方面，预算单位在超过当日清算时点后急用款，要求代理银行进行清算，造成代理银行垫付资金。

（二）事中监督效果甚微。一是大额直接支付越过国库审批。根据总行相关制度，直接支付业务办理资金划拨时无需提供拨款依据也无需国库审批，国库事中监督被架空。二是财政存款资金规模大、稳定性强，使得商业银行对财政资金的争夺异常激烈。在利益驱动下，代理银行对集中收付业务开展有效监督的效果大打折扣。

（三）正常的支付清算秩序受到影响。一是代理银行众多，增加了国库的清算压力。二是因财政原因导致集中支付额度信息等错误，代理银行无法在正常时间及时清算资金，客观上影响了国库集中支付的正常清算秩序。

（四）现行国库信息处理系统（以下简称TIPS）及清算模式需要改进。一是地方前置系统增加了维护成本和操作风险。当前开展的市级集中支付电子化，代理银行和国库部门都需要专门改造地方前置系统，以建立财政和代理银行向TIPS发送清算信息和额度信息通道。而如果在区（县）级也上线集中支付电子化，仍需要开发前置系统，开发成本较高，增加了地方财政和商业银行的负担。且地方开发的系统需要单独维护，也增加了操作风险和维护成本。二是在现行“先支付后清算”模式下，国库被动清算。无法实现实时的、事中的、逐笔的审核监督。这种资金清算的倒逼机制，严重削弱了国家预算执行的部门间制衡作用，对国库资金安全带来了挑战。

面临的新机遇

（一）“国家金库工程”的持续深入推进，现代化的国库系统将为改革提供有效支撑。2018年，人民银行等9部门印发的《“十三五”现代金融体系规划》 ，将国家金库工程作为国家信息化建设的重要组成部分，提升到国家发展的高度，与“金财工程”“金税工程”“金关工程”等国家重点工程具有同等重要的地位。与现行国库信息化系统相比，“国家金库工程”具有更加合理的系统架构、更加优异的性能、更加强大的数据应用、更加合理的扩展性、更加可靠的安全保障和完善的系统运维。随后，人民银行总行国库局研究撰写国家金库工程相关业务模块需求，陆续完成了国库会计核算、风险监管、统计分析、国债管理、国库现金管理等子系统以及国库信息共享服务平台的业务需求撰写任务。“金库工程”的不断推进，国库信息化系统不断完善，给国库资金集中支付制度进一步优化完善提供了强大的信息支撑和系统保障。

（二）央行全面经理国库理念的不断深化，支付模式改革也将为预算执行国库事中监督提供有效补充。大数据背景下，国库集中支付电子化管理是深化财政管理体制改革的必然要求。随着支付电子化在全国范围内深入推进，其优势逐渐显现。2019年全国国库工作会议指出，要在国库直接支付、集中支付“负面清单”管理等方面依法依规加强监督。这既明确了国库事中监督工作的方向，也反映了在集中支付电子化信息化过程中国库监督工作存在的“想管没抓手”的现实困境。通过适当优化国库资金集中支付模式，借助现代化的国库系统和有效的制度供给，丰富国库事中监督信息，创新国库事中监督手段，也必将推动国库事中监督成为预算执行的有效补充。

改革的政策建议

（一）修订完善集中支付业务管理制度体系。一是整体性推进国库集中支付业务制度层级建设。从法律法规、会计准则到具体管理制度，制定明确国库集中支付业务涉及各方的监督职责和具体的核算、监督操作管理规范。二是强化代理银行的准入和退出管理。严把国库集中支付业务准入关，对于获取了集中支付代理银行资格但一年内未开办业务的代理银行撤销代理资格，对于年度考核落后的代理银行考虑撤销其代理资格。三是强化对国库集中支付业务出现的违规行为制定相应处罚制度。根据当前集中支付业务发展制定相关处罚依据，对出现的违规行为进行细化并制定相应的规章制度，使检查人员能够有法可依，从而提升商业银行对国库集中支付业务的重视程度，督促其切实履行好代理国库集中支付业务的职责，提升业务质量。

（二）建立健全功能强大、覆盖广泛、运行稳定的国库系统。借助“国家金库工程”的深入推进，积极推动“3T”系统的优化升级，丰富系统功能，拓宽系统应用环境，提升系统承载力和信息处理能力，强化系统间的信息共享和实时监控。探索将国库集中支付业务全流程、全终端纳入TIPS中。具体而言，财政或预算单位通过TIPS发送支付指令；人民银行国库部门通过TIPS能够查看支付指令和相应材料并进行事中审核，审核无误后在TIPS中向代理银行发送确认指令，审核有误的退回财政或预算单位；代理银行通过TIPS查收到支付指令和确认指令后，进行资金支付，随后与人民银行国库进行资金清算。同时，积极构建国库集中支付业务综合监管体系，统一业务操作和管理标准，搭建综合监管系统平台，实现数据深度共享和业务实时监控。

（三）构建有利于资金高效运转、有国库集中支付改革最新动态利于财政预算单位操作、有利于代理银行清算的业务流程。利用财政直接支付方式和国库直接支付方式的优势，坚持国库资金直接支付“服务社会、确保安全、科学高效、因地制宜、持续发展”和“有利于财政与中央银行之间互相制衡”的原则，借助商业银行的力量进行业务流程优化。具体为：财政部门向预算单位和国库发送额度通知；预算单位给国库发送支付指令；国库传送支付指令给商业银行；商业银行直接拨付至收款人；商业银行汇总向国库申请划款。此优化模式，既完善了财政集中支付方式，又克服了国库直接支付存在的一些缺陷，随着国家金库工程推进中“3T”系统的不断强大，也将会成为国库资金直接支付的较优选择。

（四）加大国库监督力度。一是强化与人民代表大会的沟通联系，严格按人民代表大会批准的预算额度控制支出，对超出预算额度的支出一律拒绝支付，并按时向人民代表大会报告预算执行情况，汇总监督中发现的问题，提出改进建议。比如英国审计办公室“事中审核批准支出的法律文本或议会表决案”等职能赋予国库，进一步加强国库监督职能。二是建立与审计的沟通协调机制，由国库向审计部门提供国库集中支付情况，支持审计部门有针对性地开展财政审计。三是以开发完善综合监管系统为支撑，建立健全事前参数设置、事中业务跟踪和事后监督考核的全流程监督体系。（作者为人民银行青岛市中心支行副行长）

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国库集中支付制度改革总结 国库集中支付的内容

三、改革的主要内容

根据国库管理制度的基本发展要求，国库集中支付改革是建立国库单一账户体系，财政资金全部纳入国库单一账户体系管理，资金支出通过国库单一账户体系相关账户直接支付给商品和服务提供者或使用者的银行账户。

(一)取消部门和单位账户，建立单一国库账户体系。

国库单一账户体系，也称单一账户体系，包括国库单一账户、零余额账户、财政专户和专用账户。这四类账户是相互关联的，构成了改革后财政资金存储、支付和清算的基础。

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国库单一账户体系的构成

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1)国库单一账户。这是财政局在中国人民银行开立的专用存款账户，用于记录、计算和反映纳入预算管理的财政收支活动，并对金融部门在商业银行开立的零余额账户进行清算。代理银行应每日对已支付的财政预算资金和纳入预算管理的政府性基金以及国库单一账户进行清算。

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2)零余额账户。包括财政零余额账户和单位零余额账户。财务零余额账户只能用于转账结算业务；预算单位零余额账户只能用于县财政局授权支付额度内的支付，可以办理转账、提现等结算业务。财政零余额账户是财政局在商业银行开立的账户，主要用于办理财政直接支付业务和与国库单一账户结算。代理银行根据财政部门出具的“财政直接支付凭证”，将资金通过该账户直接支付给收款人或支付单位。代理银行将在当日营业结束前用国库单一账户结算该账户的日常支付。业务中的单笔支付金额达到规定清算金额的，应当及时与国库单一账户结算。

单位零余额账户是财政局在商业银行为预算单位开立的账户，主要用于办理财务授权支付业务和与国库单一账户结算。代理行接受预算单位的财务授权支付业务，根据财务部门出具的《财务授权支付金额通知书》控制预算单位的支付金额。代理银行根据预算单位出具的《财务授权支付凭证》，在财务授权支付限额内，通过账户办理资金支付(转账或提现)。代理银行将在工作日结束前，在财务部门批准的金额内，用国库单一账户结算账户的日常支付；业务中单笔支付达到规定清算金额的，应当及时与国库单一账户进行清算。因为这种账户一夜之间没有余额，所以叫零余额账户。

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3)财政专户。这是财政局在商业银行开立的专用存款账户，用于记录、核算和反映相关非税收入和支出。代理银行根据财务部门的要求和支付指令，办理财务专用账户的收支业务。

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4)特别账户。用于核算经省人民政府批准或财政部门授权设立的，用于核算需要专项管理的专项资金，如粮食风险资金和中央专项资金等专项资金。一般情况下，该账户为实际存款账户。

2.国库单一账户体系的建立和管理

财政部门应当按照规定的程序和要求在中国人民银行开立国库单一账户；在商业银行开立零余额账户和专用金融账户。

预算单位应当按照规定的程序和要求，提出设立零余额账户的申请，报财政部门批准，并办理预留印鉴手续。只有一个零b

代理银行应当按照财政部门批准预算单位开立零余额账户的通知文件和《银行账户管理办法》的规定办理零余额账户设立业务，并接受财政部门和中国人民银行的管理和监督。预算单位零余额账户开立后，代理银行应将开立账户的银行名称、账号等详细情况书面报告财政部门和中国人民银行，并通知预算单位。预算单位根据县财政局的开户通知，填写资金支付印鉴卡，办理预留印鉴手续。签名卡必须按照规定的格式和要求填写。其内容如有变更，应及时提出变更申请，并办理签名卡更换手续。取消预算单位原银行账户，账户资金转入县财政局开设的相关账户。转移资金的所有权保持不变，由财政局管理。

财务部门是管理国库单一账户体系的职能部门，任何部门和单位不得擅自在国库单一账户体系中设立、变更或撤销任何银行账户。

根据有关规定，中国人民银行加强了对国库单一账户和代理行的监督管理。

(二)改革资金支付方式，实行国库直接支付和授权支付。

国库集中支付是改变目前各级财政资金分配程序。财政部门通过国库单一账户系统，以直接财政支付或授权支付的方式，将财政资金支付给收款人或用户账户。

财政直接支付是指根据部门预算和支付计划确定的资金用途和金额。财政部门根据支付单位的申请，签发支付指令，通过国库单一账户系统直接将财政资金支付给收款人(即商品和服务的提供者)或支付单位。财政直接支付的范围包括：统一工资支出、项目采购支出、货物和服务采购支出等。

财政授权支付是指预算单位根据财政授权、部门预算和支付计划确定的资金用途和金额，自行下达支付指令，通过国库单一账户体系将资金支付到收款人账户。财政授权支付的范围包括：未由财政直接支付的工资性支出、购买性支出和零星支出。

(三)建立计划制度，完善资金使用计划。严格按照支付程序，明确支付管理职责。

财政资金的支付应坚持按财政预算、月度支付计划、规定程序和工程进度支付的原则。预算单位根据批准的部门预算或部门预算控制数和项目进度，根据财务部制定的《预算单位分月用款计划申请表》和申请进度，将财政直接支付和财政授权支付分为两部分，科学编制季度和月度支付计划。预算单位经财政部门批准后，按程序办理财政直接支付申请和财政授权支付手续。

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